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    專訪鄭功成:我為什么連續三年呼吁制定養老服務法

    發布時間:2024-03-15 來源:財新網 瀏覽:687次

      按語:“我國養老服務發展情況并不理想,服務供給總量不足、結構不合理、服務質量不高以及居家老人的需求無法得到滿足、養老機構運轉艱難、專業護理隊伍建設嚴重滯后等是現實寫照?!笔膶萌珖舜蟪N瘯瘑T、中國人民大學教授、中國社會保障學會會長鄭功成說。正在召開的十四屆全國人大二次會議上,鄭功成帶來一份議案,呼吁盡快制定《養老服務法》。

      事實上,作為長期關注社會保障和養老問題的知名學者,鄭功成已經是連續第三年提交有關制定《養老服務法》的議案。

      最新數據顯示,截至2023年底,全國65歲以上老人達到2.17億人,占總人口的15.4%,獨居、空巢比例上升;同時一項研究預估,當出生在1962年“嬰兒潮”時期的人口邁向80歲,失能老人或將數以億計。然而養老相關服務體系、人才隊伍建設卻遠未跟上,失能老年人、空巢高齡老年人因養老服務供給不足或質量不高而陷入困境者不斷增長。

      對養老服務的需求日益增多,“今天存時間、明天換服務”的“時間銀行”等互助養老項目方興未艾。(詳見財新周刊:《“時間銀行”能否解開養老難題》)硬幣的另一面,則是養老機構陷入經營困境。一項2016年的研究顯示,即便在人口老齡化十分嚴重的北京,超過60%的養老企業處于虧損狀態。更有甚者,一些養老項目變異為金融屬性的投資理財產品,爆雷之后讓老年投資者血本無歸,引發群體性事件。(詳見財新周刊:《湖南益陽養老機構爆雷調查:老人緣何被收割》)

      鄭功成近日接受財新專訪表示,造成上述現象的原因是多方面的,其中國家層級法制缺失與投入不足至關重要,盡快制定《養老服務法》十分必要。他透露,相關工作在十三屆全國人大期間已經啟動,中國社會保障學會已完成專家建議稿,民政部也起草了《養老服務法》草案的初稿。

      2023年9月,十四屆全國人大常委會立法規劃公布,制定《養老服務法》被列為第二類項目,即需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案?!爸贫ā娥B老服務法》的基本條件已經具備,建議將其置于第十四屆全國人大立法規劃中的優先項目,并盡快正式啟動立法程序?!编嵐Τ烧f。


      以下是財新和鄭功成的對話。

      財新:你已經連續三年提交制定《養老服務法》的議案。為什么如此關注這件事?

      鄭功成:中國已從輕度老齡社會進入了中度老齡社會,家庭養老服務功能普遍弱化。我國家庭戶均人數已由2000年的3.44下降為2020年的2.62,且還在下降,老年人口獨居、空巢比例明顯提升,對社會化的養老服務需求持續高漲,甚至出現了養老焦慮癥現象,這使得解決老年人的基本養老服務問題成為緊迫的需要。

      養老服務行為及其監管體系等亟待法律規范。政策層面,現有政策遵循了?;镜脑瓌t。國家早在1996年就制定了《老年人權益保障法》,此后又多次修改,但這部法律對“特困”“優先保障”等概念欠缺具體解釋,在實際操作中就變成了“一刀切”,即年滿60歲的上述老年人可以享受相應的待遇。這種完全以年齡為依據的待遇實際上與需求存在脫節。這也意味著,老年人在什么條件下、可經過什么程序、得到什么養老服務,尚無法可依。

      服務機構層面,養老服務機構的權益尚不明確,從用地、建設運營等規范到資金投入、稅收優惠、應急與保險等權益均有待明確,使得養老機構可持續運營面臨阻礙,難以連鎖化發展。

      養老服務涉及多頭管理,監管主體責任混亂。盡管2019年建立了養老服務部際聯席會議制度,但實踐中,依靠民政部門統籌往往因部門利益博弈導致政策執行混亂,部際協調機制的作用并不明顯。在各自為政的局面中,各部門基于自己的利益出發,遇到問題也是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”,“補丁式”的政策制定模式并不利于養老服務制度的統一。

      財新:你曾做過養老服務的相關調研。調研有哪些發現?

      鄭功成:調研發現,養老服務立法滯后造成了一系列不良效應。比如,養老主體責任邊界不清晰。在養老服務業發展的過程中,出現了養老地產、老年旅游等產業化特征顯著的項目,由于沒有統一的規范,包括康復、醫療、護理、住房、教育、就業、老年用品等商品和服務均被納入養老服務行業中,但對于最基本的養老服務內容卻未得到較好地規范與重視,養老服務產業發展的前提仍需以老年人社會福利的提高為落腳點。

      其次,市場主體進入養老服務業難,發展好更難。由于缺乏法律規范,地區間的政策差異性大,跨省市的養老服務從業者需要重新在民政或市場監督管理部門登記,導致目前并沒有布局全國的養老服務商,無法實現真正意義上的連鎖化經營。

      養老服務人才方面,在前些年“放管服”改革的背景下,政府之間責任條塊分割,導致養老護理人員資質的培訓、認證混亂,人社部、民政部與教育部多頭管理,直接影響了護理人才隊伍的壯大與質量提高。目前我國養老護理人員嚴重短缺,每個養老機構或設施擁有的合格專業護理人員平均下來不足1人,大多是來自農村或城市郊區的中老年婦女,加之養老服務行業待遇普遍偏低,護理人員流失率居高不下,形成了專業人才不足—待遇偏低—服務質量不高—公眾信任率偏低—經營規模偏小—收益率低—運轉困難的怪圈。

      財新:制定《養老服務法》在現實層面是否可行?

      鄭功成:多個地方的先行立法,再加上從中央到地方政府發布過的大量規范性政策文件,事實上已經為統一的養老服務立法奠定了良好的基礎。

      據我們梳理,目前已有10多個省市制定了養老服務的地方性法規,包括養老服務條例、居家養老服務條例、養老機構條例等。

      國家層面的相關法律法規和政策性文件也為立法奠定了良好基礎,法律層面涉及養老服務的有《老年人權益保障法》;國務院在推進養老服務發展、醫養結合、促進社會與市場力量進入養老服務業、多部門統籌、解決數字鴻溝問題、綜合監管、養老托育政策體系建設等方面就發布過多個專門的規范性文件;其中2019年國務院辦公廳發布的《關于推進養老服務發展的意見》確立了以民政部牽頭的養老服務部際聯席會議制度,完善了組織管理體制。2021年中共中央、國務院發布的《關于加強新時代老齡工作的意見》,對實施積極應對人口老齡化國家戰略提出了具體工作要求、發展規劃與目標任務。這些重要的規范性文件中成熟的政策規定均可以上升為法律。2023年根據機構改革方案,老齡工作職責從國家衛生健康委劃轉民政部,民政部在原來設置養老服務司的同時,又增設了老齡工作司,這意味著黨中央、國務院賦予民政部統籌老齡工作特別是養老服務業發展的重大職責,它也為加快制定《養老服務法》提供了更加有效的組織保障。

      另外,國外有可資借鑒的有益經驗。如德國與養老服務相關的有多部法律,不僅有提供護理經費來源的護理保險制度,更有家庭護理服務、機構護理服務、臨終關懷服務和護理職業保障等立法。英國則以社會照護為主體,還有其他一些養老服務相關法條分散在《國民衛生法》、《社會救助法》《地方政府社會服務法》等法律中。日本養老服務立法以一部老年人福利綜合法為主,輔之以其他相關立法,包括1963年出臺的《老人福利法》、2000年出臺的《介護保險法》等。從上述國家的立法模式來看,有的以綜合立法統領專項立法,有的是一法主導多法輔助,有的是多部法律平行立法。盡管中國不可能照搬外國的養老服務立法,但養老服務需求的共性和養老服務供給及運行機制的共性,仍然使我國的養老服務立法能夠從國外養老服務立法中借鑒到許多有益的東西。

      財新:中國社會保障學會已經完成了《養老服務法》的專家建議稿。專家建議稿主要規定了哪些內容?

      鄭功成:這部專家建議稿分為12章120多條。在總則和附則之外,內容涵蓋基本養老服務清單、老年人能力評估、居家養老服務、機構養老服務、標準化體系建設、人才培養與隊伍建設、保障措施、監督管理、法律責任等。我還了解到,民政部也起草了《養老服務法》草案的初稿。這兩項成果也為推進立法奠定了基礎。

      制定《養老服務法》已經列入十四屆全國人大常委會立法規劃第二類項目。我認為,立法的基本條件已經具備,建議將其置于第十四屆全國人大立法規劃中的優先項目,并盡快正式啟動立法程序。

      財新:除了加快推進養老服務立法外,你認為還需要做好哪些工作?

      鄭功成:立法的目的是為了清晰地賦權明責,讓所有人特別是老年人有清晰的、穩定的預期。但發展養老服務業僅有法律規制是不的,因為它必須要有相應的投入。盡管現在大家都認可老齡化帶來的挑戰日益嚴峻,但對養老服務業的投入嚴重不足。以中央財政為例,投向養老服務的撥款包括支持居家和社區基本養老服務、城鄉老年社會福利機構建設、困難失能老年人救助三項在2023年為57億元,其中來自彩票公益金37億元;2024年預算是73億元,其中來自彩票公益金53億元。這顯然是杯水車薪。因此,我建議應當設立促進養老服務業發展的專項預算,在目前養老服務業發展的關鍵性窗口期,將此項投入提高到百億量級以上是必要的,包括推進中國特色養老服務業發展的示范試點、聚焦失能半失能老年人與高齡空巢老年人、扶持養老護理隊伍建設以及向農村傾斜等,已經具有緊迫性。與此同時,還應當發揮公共投入對民間投資與社會慈善公益力量的有效帶動作用,以此壯大整個養老服務業的物質基礎。

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