按語(yǔ)：“我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展情況并不理想，服務(wù)供給總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、服務(wù)質(zhì)量不高以及居家老人的需求無(wú)法得到滿足、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)艱難、專業(yè)護(hù)理隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重滯后等是現(xiàn)實(shí)寫照?！笔膶萌珖?guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)人民大學(xué)教授、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭功成說(shuō)。正在召開(kāi)的十四屆全國(guó)人大二次會(huì)議上，鄭功成帶來(lái)一份議案，呼吁盡快制定《養(yǎng)老服務(wù)法》。

  事實(shí)上，作為長(zhǎng)期關(guān)注社會(huì)保障和養(yǎng)老問(wèn)題的知名學(xué)者，鄭功成已經(jīng)是連續(xù)第三年提交有關(guān)制定《養(yǎng)老服務(wù)法》的議案。

  最新數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，全國(guó)65歲以上老人達(dá)到2.17億人，占總?cè)丝诘?5.4%，獨(dú)居、空巢比例上升；同時(shí)一項(xiàng)研究預(yù)估，當(dāng)出生在1962年“嬰兒潮”時(shí)期的人口邁向80歲，失能老人或?qū)?shù)以億計(jì)。然而養(yǎng)老相關(guān)服務(wù)體系、人才隊(duì)伍建設(shè)卻遠(yuǎn)未跟上，失能老年人、空巢高齡老年人因養(yǎng)老服務(wù)供給不足或質(zhì)量不高而陷入困境者不斷增長(zhǎng)。

  對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求日益增多，“今天存時(shí)間、明天換服務(wù)”的“時(shí)間銀行”等互助養(yǎng)老項(xiàng)目方興未艾。（詳見(jiàn)財(cái)新周刊：《“時(shí)間銀行”能否解開(kāi)養(yǎng)老難題》）硬幣的另一面，則是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)陷入經(jīng)營(yíng)困境。一項(xiàng)2016年的研究顯示，即便在人口老齡化十分嚴(yán)重的北京，超過(guò)60%的養(yǎng)老企業(yè)處于虧損狀態(tài)。更有甚者，一些養(yǎng)老項(xiàng)目變異為金融屬性的投資理財(cái)產(chǎn)品，爆雷之后讓老年投資者血本無(wú)歸，引發(fā)群體性事件。（詳見(jiàn)財(cái)新周刊：《湖南益陽(yáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)爆雷調(diào)查：老人緣何被收割》）

  鄭功成近日接受財(cái)新專訪表示，造成上述現(xiàn)象的原因是多方面的，其中國(guó)家層級(jí)法制缺失與投入不足至關(guān)重要，盡快制定《養(yǎng)老服務(wù)法》十分必要。他透露，相關(guān)工作在十三屆全國(guó)人大期間已經(jīng)啟動(dòng)，中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)已完成專家建議稿，民政部也起草了《養(yǎng)老服務(wù)法》草案的初稿。

  2023年9月，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃公布，制定《養(yǎng)老服務(wù)法》被列為第二類項(xiàng)目，即需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案?！爸贫ā娥B(yǎng)老服務(wù)法》的基本條件已經(jīng)具備，建議將其置于第十四屆全國(guó)人大立法規(guī)劃中的優(yōu)先項(xiàng)目，并盡快正式啟動(dòng)立法程序。”鄭功成說(shuō)。

  以下是財(cái)新和鄭功成的對(duì)話。

  財(cái)新：你已經(jīng)連續(xù)三年提交制定《養(yǎng)老服務(wù)法》的議案。為什么如此關(guān)注這件事？

  鄭功成：中國(guó)已從輕度老齡社會(huì)進(jìn)入了中度老齡社會(huì)，家庭養(yǎng)老服務(wù)功能普遍弱化。我國(guó)家庭戶均人數(shù)已由2000年的3.44下降為2020年的2.62，且還在下降，老年人口獨(dú)居、空巢比例明顯提升，對(duì)社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)需求持續(xù)高漲，甚至出現(xiàn)了養(yǎng)老焦慮癥現(xiàn)象，這使得解決老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題成為緊迫的需要。

  養(yǎng)老服務(wù)行為及其監(jiān)管體系等亟待法律規(guī)范。政策層面，現(xiàn)有政策遵循了保基本的原則。國(guó)家早在1996年就制定了《老年人權(quán)益保障法》，此后又多次修改，但這部法律對(duì)“特困”“優(yōu)先保障”等概念欠缺具體解釋，在實(shí)際操作中就變成了“一刀切”，即年滿60歲的上述老年人可以享受相應(yīng)的待遇。這種完全以年齡為依據(jù)的待遇實(shí)際上與需求存在脫節(jié)。這也意味著，老年人在什么條件下、可經(jīng)過(guò)什么程序、得到什么養(yǎng)老服務(wù)，尚無(wú)法可依。

  服務(wù)機(jī)構(gòu)層面，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)益尚不明確，從用地、建設(shè)運(yùn)營(yíng)等規(guī)范到資金投入、稅收優(yōu)惠、應(yīng)急與保險(xiǎn)等權(quán)益均有待明確，使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)面臨阻礙，難以連鎖化發(fā)展。

  養(yǎng)老服務(wù)涉及多頭管理，監(jiān)管主體責(zé)任混亂。盡管2019年建立了養(yǎng)老服務(wù)部際聯(lián)席會(huì)議制度，但實(shí)踐中，依靠民政部門統(tǒng)籌往往因部門利益博弈導(dǎo)致政策執(zhí)行混亂，部際協(xié)調(diào)機(jī)制的作用并不明顯。在各自為政的局面中，各部門基于自己的利益出發(fā)，遇到問(wèn)題也是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，“補(bǔ)丁式”的政策制定模式并不利于養(yǎng)老服務(wù)制度的統(tǒng)一。

  財(cái)新：你曾做過(guò)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)調(diào)研。調(diào)研有哪些發(fā)現(xiàn)？

  鄭功成：調(diào)研發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老服務(wù)立法滯后造成了一系列不良效應(yīng)。比如，養(yǎng)老主體責(zé)任邊界不清晰。在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，出現(xiàn)了養(yǎng)老地產(chǎn)、老年旅游等產(chǎn)業(yè)化特征顯著的項(xiàng)目，由于沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范，包括康復(fù)、醫(yī)療、護(hù)理、住房、教育、就業(yè)、老年用品等商品和服務(wù)均被納入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中，但對(duì)于最基本的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容卻未得到較好地規(guī)范與重視，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提仍需以老年人社會(huì)福利的提高為落腳點(diǎn)。

  其次，市場(chǎng)主體進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)難，發(fā)展好更難。由于缺乏法律規(guī)范，地區(qū)間的政策差異性大，跨省市的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)者需要重新在民政或市場(chǎng)監(jiān)督管理部門登記，導(dǎo)致目前并沒(méi)有布局全國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)商，無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正意義上的連鎖化經(jīng)營(yíng)。

  養(yǎng)老服務(wù)人才方面，在前些年“放管服”改革的背景下，政府之間責(zé)任條塊分割，導(dǎo)致養(yǎng)老護(hù)理人員資質(zhì)的培訓(xùn)、認(rèn)證混亂，人社部、民政部與教育部多頭管理，直接影響了護(hù)理人才隊(duì)伍的壯大與質(zhì)量提高。目前我國(guó)養(yǎng)老護(hù)理人員嚴(yán)重短缺，每個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或設(shè)施擁有的合格專業(yè)護(hù)理人員平均下來(lái)不足1人，大多是來(lái)自農(nóng)村或城市郊區(qū)的中老年婦女，加之養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)待遇普遍偏低，護(hù)理人員流失率居高不下，形成了專業(yè)人才不足—待遇偏低—服務(wù)質(zhì)量不高—公眾信任率偏低—經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小—收益率低—運(yùn)轉(zhuǎn)困難的怪圈。

  財(cái)新：制定《養(yǎng)老服務(wù)法》在現(xiàn)實(shí)層面是否可行？

  鄭功成：多個(gè)地方的先行立法，再加上從中央到地方政府發(fā)布過(guò)的大量規(guī)范性政策文件，事實(shí)上已經(jīng)為統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)立法奠定了良好的基礎(chǔ)。

  據(jù)我們梳理，目前已有10多個(gè)省市制定了養(yǎng)老服務(wù)的地方性法規(guī)，包括養(yǎng)老服務(wù)條例、居家養(yǎng)老服務(wù)條例、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條例等。

  國(guó)家層面的相關(guān)法律法規(guī)和政策性文件也為立法奠定了良好基礎(chǔ)，法律層面涉及養(yǎng)老服務(wù)的有《老年人權(quán)益保障法》；國(guó)務(wù)院在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、促進(jìn)社會(huì)與市場(chǎng)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、多部門統(tǒng)籌、解決數(shù)字鴻溝問(wèn)題、綜合監(jiān)管、養(yǎng)老托育政策體系建設(shè)等方面就發(fā)布過(guò)多個(gè)專門的規(guī)范性文件；其中2019年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》確立了以民政部牽頭的養(yǎng)老服務(wù)部際聯(lián)席會(huì)議制度，完善了組織管理體制。2021年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》，對(duì)實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略提出了具體工作要求、發(fā)展規(guī)劃與目標(biāo)任務(wù)。這些重要的規(guī)范性文件中成熟的政策規(guī)定均可以上升為法律。2023年根據(jù)機(jī)構(gòu)改革方案，老齡工作職責(zé)從國(guó)家衛(wèi)生健康委劃轉(zhuǎn)民政部，民政部在原來(lái)設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)司的同時(shí)，又增設(shè)了老齡工作司，這意味著黨中央、國(guó)務(wù)院賦予民政部統(tǒng)籌老齡工作特別是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重大職責(zé)，它也為加快制定《養(yǎng)老服務(wù)法》提供了更加有效的組織保障。

  另外，國(guó)外有可資借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)。如德國(guó)與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的有多部法律，不僅有提供護(hù)理經(jīng)費(fèi)來(lái)源的護(hù)理保險(xiǎn)制度，更有家庭護(hù)理服務(wù)、機(jī)構(gòu)護(hù)理服務(wù)、臨終關(guān)懷服務(wù)和護(hù)理職業(yè)保障等立法。英國(guó)則以社會(huì)照護(hù)為主體，還有其他一些養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)法條分散在《國(guó)民衛(wèi)生法》、《社會(huì)救助法》《地方政府社會(huì)服務(wù)法》等法律中。日本養(yǎng)老服務(wù)立法以一部老年人福利綜合法為主，輔之以其他相關(guān)立法，包括1963年出臺(tái)的《老人福利法》、2000年出臺(tái)的《介護(hù)保險(xiǎn)法》等。從上述國(guó)家的立法模式來(lái)看，有的以綜合立法統(tǒng)領(lǐng)專項(xiàng)立法，有的是一法主導(dǎo)多法輔助，有的是多部法律平行立法。盡管中國(guó)不可能照搬外國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)立法，但養(yǎng)老服務(wù)需求的共性和養(yǎng)老服務(wù)供給及運(yùn)行機(jī)制的共性，仍然使我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)立法能夠從國(guó)外養(yǎng)老服務(wù)立法中借鑒到許多有益的東西。

  財(cái)新：中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)已經(jīng)完成了《養(yǎng)老服務(wù)法》的專家建議稿。專家建議稿主要規(guī)定了哪些內(nèi)容？

  鄭功成：這部專家建議稿分為12章120多條。在總則和附則之外，內(nèi)容涵蓋基本養(yǎng)老服務(wù)清單、老年人能力評(píng)估、居家養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)、人才培養(yǎng)與隊(duì)伍建設(shè)、保障措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等。我還了解到，民政部也起草了《養(yǎng)老服務(wù)法》草案的初稿。這兩項(xiàng)成果也為推進(jìn)立法奠定了基礎(chǔ)。

  制定《養(yǎng)老服務(wù)法》已經(jīng)列入十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃第二類項(xiàng)目。我認(rèn)為，立法的基本條件已經(jīng)具備，建議將其置于第十四屆全國(guó)人大立法規(guī)劃中的優(yōu)先項(xiàng)目，并盡快正式啟動(dòng)立法程序。

  財(cái)新：除了加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)立法外，你認(rèn)為還需要做好哪些工作？

  鄭功成：立法的目的是為了清晰地賦權(quán)明責(zé)，讓所有人特別是老年人有清晰的、穩(wěn)定的預(yù)期。但發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)僅有法律規(guī)制是不的，因?yàn)樗仨氁邢鄳?yīng)的投入。盡管現(xiàn)在大家都認(rèn)可老齡化帶來(lái)的挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻，但對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投入嚴(yán)重不足。以中央財(cái)政為例，投向養(yǎng)老服務(wù)的撥款包括支持居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)、城鄉(xiāng)老年社會(huì)福利機(jī)構(gòu)建設(shè)、困難失能老年人救助三項(xiàng)在2023年為57億元，其中來(lái)自彩票公益金37億元；2024年預(yù)算是73億元，其中來(lái)自彩票公益金53億元。這顯然是杯水車薪。因此，我建議應(yīng)當(dāng)設(shè)立促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)預(yù)算，在目前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性窗口期，將此項(xiàng)投入提高到百億量級(jí)以上是必要的，包括推進(jìn)中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的示范試點(diǎn)、聚焦失能半失能老年人與高齡空巢老年人、扶持養(yǎng)老護(hù)理隊(duì)伍建設(shè)以及向農(nóng)村傾斜等，已經(jīng)具有緊迫性。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮公共投入對(duì)民間投資與社會(huì)慈善公益力量的有效帶動(dòng)作用，以此壯大整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。