按語:近年來我國人口老齡化趨勢愈發(fā)明顯,而發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)是積極應(yīng)對人口老齡化少子化國家戰(zhàn)略的關(guān)鍵性制度安排,也是保障老年人權(quán)益的重要支柱和民生經(jīng)濟的重要增長極。
2024年國辦“1號文”首次聚焦銀發(fā)經(jīng)濟,吹響了銀發(fā)經(jīng)濟的總動員令;更早之前,2023年10月底的中央金融工作會議把“養(yǎng)老金融”列為五篇大文章之一,也足以凸顯決策層對相關(guān)問題的重視。
全國人大常委會委員,中國社會保障學(xué)會會長、中國人民大學(xué)教授鄭功成長期關(guān)注養(yǎng)老問題?!敖衲陜蓵?guī)砹艘环蓐P(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)立法的議案?!彼趦蓵陂g接受《金融時報》記者專訪時表示,我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展情況并不理想,盡管這是多重因素造成的,但加快制定國家層級的《養(yǎng)老服務(wù)法》是當(dāng)務(wù)之急。
《金融時報》:隨著老齡化趨勢日益明顯,養(yǎng)老成為人人關(guān)心的問題。在您看來,當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)整體情況如何?有哪些痛點?
鄭功成:從需求端來看,當(dāng)前人口老齡化進程加快,養(yǎng)老服務(wù)需求日益高漲。截至2023年底,我國60歲及以上人口占總?cè)丝谥冗_19.8%,65歲及以上老年人占總?cè)丝谥冗_14.9%,標(biāo)志著從輕度老齡社會進入了中度老齡社會,而家庭養(yǎng)老服務(wù)功能普遍弱化。我國家庭戶均人數(shù)已由2000年的3.44下降為2020年的2.62,且還在下降,老年人口獨居、空巢比例明顯提升,對社會化的養(yǎng)老服務(wù)需求持續(xù)高漲,這使得解決老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)問題成為緊迫需要。
然而,從供給端來看,當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展總體滯后的局面并未改變,存在的主要問題是質(zhì)量不高、人力不足。
一方面,養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量不能得到公眾普遍認可,這直接影響到老年人及其家庭成員的消費信心,進而又反過來影響著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的規(guī)模、效益與效率,呈現(xiàn)的卻是無錢者無力消費、有錢人不愿消費、大部分對養(yǎng)老服務(wù)有需要者得不到滿足的現(xiàn)象。
另一方面,在日益高漲的養(yǎng)老服務(wù)需求面前,誰為老年人提供服務(wù)已經(jīng)成為世紀難題。在少子高齡化不可逆轉(zhuǎn)的時代背景下,要建立一支數(shù)量逾千萬量級的龐大養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)隊伍幾乎是不可能的,這也會直接或間接地影響到整個養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展質(zhì)量。服務(wù)供給總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、服務(wù)質(zhì)量不高以及居家老人的需求無法得到滿足、養(yǎng)老機構(gòu)運轉(zhuǎn)艱難、專業(yè)護理隊伍建設(shè)嚴重滯后等是現(xiàn)實寫照。
《金融時報》:在您看來,未來養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)進一步優(yōu)化的主要抓手是什么?
鄭功成:在人口老齡化形勢日益嚴峻的背景下,發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)以滿足老年人的需要已經(jīng)從家之大事上升為國之大事。造成上述現(xiàn)象的原因是多方面的,但我認為國家層級法制缺失至關(guān)重要?;谝韵略?,我建議加快制定《養(yǎng)老服務(wù)法》。
總體來看,養(yǎng)老服務(wù)立法的滯后,導(dǎo)致了一系列問題。例如,現(xiàn)行政策以優(yōu)先保障特殊困難老年人(主要是原農(nóng)村五保戶和城鎮(zhèn)孤寡老年人)的服務(wù)需求來體現(xiàn)政府“?;尽钡牡拙€責(zé)任,各省市養(yǎng)老服務(wù)條例也均遵循了?;镜脑瓌t,但《老年人權(quán)益保障法》中的賦權(quán)模糊,如“特困”“優(yōu)先保障”等欠缺具體解釋,老年人在什么條件下可經(jīng)過什么程序得到什么養(yǎng)老服務(wù)無法可依。
同時,因為缺乏明確統(tǒng)一的規(guī)定,養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的權(quán)益亦不明確。其用地、登記備案、建設(shè)運營、退出機制等都需要通過具體的規(guī)定加以約束,且作為養(yǎng)老服務(wù)的供給方,在資金投入、稅收優(yōu)惠、應(yīng)急與保險、糾紛處理和法律援助等方面的權(quán)益尚未明確,養(yǎng)老機構(gòu)可持續(xù)運營面臨阻礙,難以連鎖化發(fā)展。此外,養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管主體責(zé)任混亂,條塊分割的制度性障礙亟待破除,部際協(xié)調(diào)機制亟待優(yōu)化。
此外,這些滯后也導(dǎo)致了養(yǎng)老主體責(zé)任邊界不清晰,責(zé)任失衡等問題。同時,由于缺乏法律規(guī)范,地區(qū)間的政策差異性大,市場主體進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)難,發(fā)展好更難。跨省市的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)者需要重新在民政部或市場監(jiān)督管理部門登記,目前并沒有布局全國的養(yǎng)老服務(wù)商,無法實現(xiàn)真正意義上的連鎖化經(jīng)營。
綜合多重因素,加快國家層面的養(yǎng)老服務(wù)立法勢在必行。
《金融時報》:養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個系統(tǒng)性工程。除了您剛才提到的加強立法和頂層設(shè)計外,還可以從哪些方面持續(xù)發(fā)力?
鄭功成:一個高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)體系的建成及其發(fā)展,將為所有老年人及億萬家庭提供清晰、穩(wěn)定的安全預(yù)期,并會成為人口結(jié)構(gòu)深刻變化背景下的民生經(jīng)濟新增長點。
首先,要將牢固樹立養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的理念并落實到相關(guān)政策與評價標(biāo)準(zhǔn)體系,讓養(yǎng)老機構(gòu)及其他養(yǎng)老服務(wù)供給主體有明確的目標(biāo)導(dǎo)向。這里的高質(zhì)量的含義,至少包含:充滿人性的人文關(guān)懷(尊重與尊嚴,杜絕粗暴、不平等、虐待現(xiàn)象)、安全的服務(wù)環(huán)境與合格的服務(wù)人員(機構(gòu)與驛站設(shè)施安全性、居民適老化,專業(yè)服務(wù)隊伍與專業(yè)志愿者)、符合科學(xué)的服務(wù)規(guī)程與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),以及相應(yīng)的考評與監(jiān)督機制等。
其次是要通過學(xué)歷教育、職業(yè)教育、短期培訓(xùn)等多條途徑,盡快培育并不斷壯大一支有專業(yè)素養(yǎng)的護理人員隊伍,為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有力的人力支撐。伴隨國家現(xiàn)代化建設(shè)步伐,物質(zhì)財富積累會日益增加,而少子化帶來的人力不足將是未來情景,沒有多條腿走路,不可能應(yīng)對加速發(fā)展的老齡化。因此,現(xiàn)階段特別需要重視專業(yè)護理隊伍建設(shè),必須有科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃、專項投入、多方動員(社會各界、單位、社區(qū)、家庭成員等等)、聯(lián)動機制(多部門),從護理人員專業(yè)化、出臺薪酬指導(dǎo)線(補貼)、暢通專業(yè)資格晉升通道等,動員更多人員參與進來。
再次是要充分發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢,包括加大對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的公共投入,如彩票公益金就應(yīng)當(dāng)主要用于促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展,還應(yīng)當(dāng)設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的中央財政專項預(yù)算。同時,通過公建民營等方式降低民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的運營成本,激勵基層社會組織、用人單位參與共建,鼓勵養(yǎng)老服務(wù)連鎖化、聯(lián)盟化,以此促使整個養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的質(zhì)量得到提升。
中國社會保障學(xué)會