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    專訪鄭功成:養老困局如何破題?

    發布時間:2024-03-11 來源:金融時報 瀏覽:846次

      按語:近年來我國人口老齡化趨勢愈發明顯,而發展養老服務是積極應對人口老齡化少子化國家戰略的關鍵性制度安排,也是保障老年人權益的重要支柱和民生經濟的重要增長極。

      2024年國辦“1號文”首次聚焦銀發經濟,吹響了銀發經濟的總動員令;更早之前,2023年10月底的中央金融工作會議把“養老金融”列為五篇大文章之一,也足以凸顯決策層對相關問題的重視。

      全國人大常委會委員,中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成長期關注養老問題?!敖衲陜蓵規砹艘环蓐P于加快養老服務立法的議案?!彼趦蓵陂g接受《金融時報》記者專訪時表示,我國養老服務發展情況并不理想,盡管這是多重因素造成的,但加快制定國家層級的《養老服務法》是當務之急。


      《金融時報》:隨著老齡化趨勢日益明顯,養老成為人人關心的問題。在您看來,當前我國養老服務整體情況如何?有哪些痛點?

      鄭功成:從需求端來看,當前人口老齡化進程加快,養老服務需求日益高漲。截至2023年底,我國60歲及以上人口占總人口之比達19.8%,65歲及以上老年人占總人口之比達14.9%,標志著從輕度老齡社會進入了中度老齡社會,而家庭養老服務功能普遍弱化。我國家庭戶均人數已由2000年的3.44下降為2020年的2.62,且還在下降,老年人口獨居、空巢比例明顯提升,對社會化的養老服務需求持續高漲,這使得解決老年人的基本養老服務問題成為緊迫需要。

      然而,從供給端來看,當前我國養老服務業發展總體滯后的局面并未改變,存在的主要問題是質量不高、人力不足。

      一方面,養老服務機構的服務質量不能得到公眾普遍認可,這直接影響到老年人及其家庭成員的消費信心,進而又反過來影響著養老服務業發展的規模、效益與效率,呈現的卻是無錢者無力消費、有錢人不愿消費、大部分對養老服務有需要者得不到滿足的現象。

      另一方面,在日益高漲的養老服務需求面前,誰為老年人提供服務已經成為世紀難題。在少子高齡化不可逆轉的時代背景下,要建立一支數量逾千萬量級的龐大養老服務專業隊伍幾乎是不可能的,這也會直接或間接地影響到整個養老服務業的發展質量。服務供給總量不足、結構不合理、服務質量不高以及居家老人的需求無法得到滿足、養老機構運轉艱難、專業護理隊伍建設嚴重滯后等是現實寫照。

      《金融時報》:在您看來,未來養老服務產業進一步優化的主要抓手是什么?

      鄭功成:在人口老齡化形勢日益嚴峻的背景下,發展養老服務業以滿足老年人的需要已經從家之大事上升為國之大事。造成上述現象的原因是多方面的,但我認為國家層級法制缺失至關重要?;谝韵略?,我建議加快制定《養老服務法》。

      總體來看,養老服務立法的滯后,導致了一系列問題。例如,現行政策以優先保障特殊困難老年人(主要是原農村五保戶和城鎮孤寡老年人)的服務需求來體現政府“?;尽钡牡拙€責任,各省市養老服務條例也均遵循了?;镜脑瓌t,但《老年人權益保障法》中的賦權模糊,如“特困”“優先保障”等欠缺具體解釋,老年人在什么條件下可經過什么程序得到什么養老服務無法可依。

      同時,因為缺乏明確統一的規定,養老服務機構的權益亦不明確。其用地、登記備案、建設運營、退出機制等都需要通過具體的規定加以約束,且作為養老服務的供給方,在資金投入、稅收優惠、應急與保險、糾紛處理和法律援助等方面的權益尚未明確,養老機構可持續運營面臨阻礙,難以連鎖化發展。此外,養老服務監管主體責任混亂,條塊分割的制度性障礙亟待破除,部際協調機制亟待優化。

      此外,這些滯后也導致了養老主體責任邊界不清晰,責任失衡等問題。同時,由于缺乏法律規范,地區間的政策差異性大,市場主體進入養老服務業難,發展好更難??缡∈械酿B老服務從業者需要重新在民政部或市場監督管理部門登記,目前并沒有布局全國的養老服務商,無法實現真正意義上的連鎖化經營。

      綜合多重因素,加快國家層面的養老服務立法勢在必行。

      《金融時報》:養老產業發展是一個系統性工程。除了您剛才提到的加強立法和頂層設計外,還可以從哪些方面持續發力?

      鄭功成:一個高質量養老服務體系的建成及其發展,將為所有老年人及億萬家庭提供清晰、穩定的安全預期,并會成為人口結構深刻變化背景下的民生經濟新增長點。

      首先,要將牢固樹立養老服務高質量發展的理念并落實到相關政策與評價標準體系,讓養老機構及其他養老服務供給主體有明確的目標導向。這里的高質量的含義,至少包含:充滿人性的人文關懷(尊重與尊嚴,杜絕粗暴、不平等、虐待現象)、安全的服務環境與合格的服務人員(機構與驛站設施安全性、居民適老化,專業服務隊伍與專業志愿者)、符合科學的服務規程與服務標準,以及相應的考評與監督機制等。

      其次是要通過學歷教育、職業教育、短期培訓等多條途徑,盡快培育并不斷壯大一支有專業素養的護理人員隊伍,為養老服務業高質量發展提供有力的人力支撐。伴隨國家現代化建設步伐,物質財富積累會日益增加,而少子化帶來的人力不足將是未來情景,沒有多條腿走路,不可能應對加速發展的老齡化。因此,現階段特別需要重視專業護理隊伍建設,必須有科學的統籌規劃、專項投入、多方動員(社會各界、單位、社區、家庭成員等等)、聯動機制(多部門),從護理人員專業化、出臺薪酬指導線(補貼)、暢通專業資格晉升通道等,動員更多人員參與進來。

      再次是要充分發揮我國的制度優勢,包括加大對養老服務業發展的公共投入,如彩票公益金就應當主要用于促進養老服務業的發展,還應當設立養老服務發展的中央財政專項預算。同時,通過公建民營等方式降低民辦養老服務機構的運營成本,激勵基層社會組織、用人單位參與共建,鼓勵養老服務連鎖化、聯盟化,以此促使整個養老服務業的質量得到提升。

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