根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，自2016年以來，全國出生人口持續(xù)下滑。學前教育首當其沖，據(jù)媒體報道，多地幼兒園從“一園難求”變成“一孩難求”，業(yè)內(nèi)人士分析或?qū)⒂瓉怼瓣P(guān)停潮”。有人設想，乘著國家大力發(fā)展托育機構(gòu)的東風，空出的學位可以投入嬰幼兒照護，幼兒園會主動改成托育機構(gòu)。

 但是，“幼改托”并沒有想象中那么容易。從國家政策來說，幼兒園傳統(tǒng)上只負責3-6歲兒童的學前教育，歸口教育部門，而0-3歲托育由衛(wèi)健部門管理。

 業(yè)內(nèi)人士指出，此前，0-3歲托育服務行業(yè)處于政策空白期，嬰幼兒照護服務供給總體不足，托育機構(gòu)良莠不齊，很多收費高，質(zhì)量差。

 為促進嬰幼兒照護服務發(fā)展，2019年，《國務院辦公廳關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》出臺。2021年，《中共中央 國務院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》印發(fā)，文件明確鼓勵和支持有條件的幼兒園開設托班，招收2至3歲的幼兒。除了上海早有政策探索，由教委統(tǒng)管，全國許多地區(qū)從2022年開始探索幼兒園辦托。

 南京市高淳區(qū)也經(jīng)歷了出生人口轉(zhuǎn)型：2017年轄區(qū)內(nèi)新生兒達到5598人的高峰，到2022年降到2011人。而同時，高淳區(qū)謀劃響應政府號召，實現(xiàn)南京市要求的至2025年“一區(qū)一鎮(zhèn)街一普惠”的目標，開展了依托幼兒園辦托的模式創(chuàng)新，作出了以民辦非企業(yè)做農(nóng)村公辦普惠托育的探索。

 鎮(zhèn)街政府辦托政策的考慮：

 出生人口下降與資源利用

 2021年，南京高淳區(qū)出臺《高淳區(qū)促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展實施方案》《高淳區(qū)3歲以下嬰幼兒照護服務設施建設方案》，明確公辦幼兒園托育服務運營可采取公建民營或政府購買服務方式進行。8個鎮(zhèn)街中，有3個鎮(zhèn)街直接把托育中心規(guī)劃在了幼兒園。

 高淳區(qū)有6個街道、2個鎮(zhèn)，陽江鎮(zhèn)、磚墻鎮(zhèn)公辦托育中心已經(jīng)于去年建成開業(yè)。

 文件同時制定了轄區(qū)每千人托位數(shù)≥4.5個，嬰幼兒入托率>30%，托育機構(gòu)保教人員接受培訓、持證上崗率100%的目標。

 高淳區(qū)專門成立了0-3歲托育機構(gòu)建設領(lǐng)導小組，區(qū)發(fā)改、衛(wèi)健、教育、行政審批、城建、房產(chǎn)部門和鎮(zhèn)街黨委政府通力協(xié)作。其中，區(qū)教育局支持探索公辦幼兒園向下延伸辦托，負責各類嬰幼兒照護服務人才培養(yǎng)，統(tǒng)籌教師和保育員配備。

 此前，高淳主城區(qū)、農(nóng)村都有社會辦的托育機構(gòu)。高淳區(qū)衛(wèi)健委主任陳蕓向紅星新聞記者介紹，在2020年底，高淳區(qū)有托育機構(gòu)40家，總備案率只有32%；其中23家集中在淳溪街道（區(qū)政府所在地），另17家分布在其余7個鎮(zhèn)街，農(nóng)村更是只有零星的一兩家。這些社會辦托育機構(gòu)規(guī)模很小，部分機構(gòu)有消防、房屋質(zhì)量、食品安全隱患，保育質(zhì)量不高?！耙獙崿F(xiàn)一鎮(zhèn)街一普惠，質(zhì)量提升是關(guān)鍵?！?/span>

 于是，高淳區(qū)2021年將“0-3”設施納入?yún)^(qū)“十四五”建設規(guī)劃，要求各個鎮(zhèn)街建設公辦托育機構(gòu)，然后優(yōu)勝劣汰，以均衡城鄉(xiāng)資源，開展普惠托育，推廣科學育兒。

 談到當時的政策考慮時，陳蕓表示，隨著出生人口下降，各鎮(zhèn)街公辦幼兒園逐步出現(xiàn)新入園孩子減少的現(xiàn)象，每個鎮(zhèn)街和每個幼兒園的程度和時間還不一。有些偏遠一點的農(nóng)村，出生人口更少，生源減少出現(xiàn)得就更早；而隨著城鎮(zhèn)化，人員集聚，高淳主城區(qū)有的幼兒園還是一直滿園，學位緊張，這樣的地方推進向下延伸辦托就會比較難，但是有可能明年后年也會生源減少。

“雖然0-3歲嬰幼兒人數(shù)也面臨著下降的問題，但托育服務是在空白上做增量，增大供給，轉(zhuǎn)變家長觀念?！?/span>

 陳蕓表示，公辦幼兒園的房屋、人員成為了舉辦托育的有力條件，特別是消防安全、安全保衛(wèi)、食品安全、從業(yè)人員素質(zhì)等關(guān)鍵難點可以得到解決，而且不需在選址、土地、機構(gòu)設置、人員招錄等方面再投入大量資源。

 農(nóng)村普惠托育的搭建：

 鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌與民非獨立核算

 高淳區(qū)陽江鎮(zhèn)小水滴托育中心（以下簡稱“小水滴”）于2022年初啟動建設，由陽江鎮(zhèn)政府主導，設置托位100個，總項目投資200萬元，其中拿到了中央預算內(nèi)資金支持的100萬元，鎮(zhèn)自籌及其他獎補約100萬元。鎮(zhèn)政府整合利用鎮(zhèn)幼兒園的閑置資產(chǎn)，統(tǒng)籌利用鎮(zhèn)域人力資源，組建服務團隊?！靶∷巍闭嫉孛娣e共1250平方米，裝修改造鎮(zhèn)公辦幼兒園1號教學樓南側(cè)5間教室、1間餐廳、部分公共區(qū)域共計約800平方米，同步采購符合3歲以下嬰幼兒使用需求的教具、設備。

 南京的公辦幼兒園目前還不能直接開展托育服務，需要注冊一個民辦非企業(yè)單位，作為獨立托育機構(gòu)。陽江鎮(zhèn)將幼兒園資產(chǎn)剝離出來，籌集了注冊資金，由編外人員作為負責人。園長彭建英原來是陽江幼兒園一個村辦點的園長，在其撤并之后被派到“小水滴”辦托，其他教師也需要是編外人員。去年，從幼兒園抽調(diào)的教師們?nèi)〉昧擞龐霂熥C、保育員證，并經(jīng)過了培訓。

 登記為民辦非企業(yè)單位后，“小水滴”向區(qū)衛(wèi)健委作了備案。重新裝修的“小水滴”還需要重新拿到安評、環(huán)評、衛(wèi)評、消防資質(zhì)，而與幼兒園共享的食堂則持原有食品經(jīng)營許可證即可。

 幼兒園辦托、獨立財務的形式，“小水滴”在高淳全區(qū)是第一家，在南京全市也屬于少數(shù)幾家，沒有經(jīng)驗借鑒，這讓彭建英十分頭疼。雖然共用設施，但相應費用托、幼是分別獨立核算的。據(jù)介紹，“小水滴”的伙食、水電網(wǎng)、共用4位人員聘請費用均與幼兒園按學生比例分攤，以購買服務的形式向幼兒園支付，一年約10萬元?！靶∷巍蹦壳翱偣彩樟?0多萬元的保育費，覆蓋了這部分支出。

 但是，因為資金短缺，全職的4位教師一年20多萬元的工資還是幼兒園代付，這后面是鎮(zhèn)里的財政保障。彭建英時常為賬上的錢發(fā)愁。南京市今年給予一個托位每年2000元補貼，不過還在申請流程中。

 “小水滴”的收費非常“親民”，對標陽江幼兒園小班800元/月的收費，全日托保育費800~1000元/月，餐費另為200元/月，有專門賬戶，?？顚Ｓ谩＜议L多選擇至少3個月，對應800元/月收費標準?！皡^(qū)里本來說可以按照1200/月標準收，但為了引導市場，照顧農(nóng)村居民的收入，他們自己定了800/月這一檔?！备叽緟^(qū)托育綜合服務中心主任、南京市嬰幼兒早期發(fā)展協(xié)會第一辦事處主任邢春香接受紅星新聞記者采訪時說。

 “我們陽江是圩區(qū)，老百姓一方面時間精力跟不上，經(jīng)濟條件也稍微弱一點。有的家里有兩三個小孩，但很多家長在打零工?！辨?zhèn)長李月兵對紅星新聞記者說。

 據(jù)悉，陽江鎮(zhèn)鎮(zhèn)域總面積125平方公里，下轄19個行政村、165個自然村，總?cè)丝?.2萬人，常住人口約53500人，0-3歲常住人口1282人。全鎮(zhèn)2022年完成一般公共預算收入1.98億元，農(nóng)民人均可支配收入35835元。

 均衡城鄉(xiāng)普惠托育服務：

 讓留守嬰幼兒家庭放心、在外安心

 “這里跟城區(qū)里的托育中心條件差不多，價格卻便宜了很多?！鼻皝怼靶∷巍苯雍⒆拥内w娟對紅星新聞記者說。她是河對面的保城村村民，在鎮(zhèn)里上班，丈夫在外地工作，孩子是去年9月第一批入托的。老人在家里帶孩子會沉迷電視，她把孩子送過來提早適應幼兒園生活。現(xiàn)在，孩子會主動自己吃飯了，也養(yǎng)成了飯前洗手等良好的習慣，表達能力也提高了。

 “小水滴”位于陽江鎮(zhèn)核心區(qū)，交通便利。除了和幼兒園在一處，“小水滴”還緊鄰陽江鎮(zhèn)小學，方便家里有幾個孩子的接送。“有的三胎，小學一個，幼兒園一個，托班一個?！睋?jù)園方介紹，住得最遠的孩子有10多里外的。由于青睞比家庭照護更科學的托育服務，很多家長愿意把孩子送到托育中心來，由老人乘坐公交車接送。

 緊鄰固城湖的陽江，許多農(nóng)民從事螃蟹養(yǎng)殖?！案话愕霓r(nóng)活不一樣，蟹塘一般離居住地比較遠，托育中心照護孩子比老人帶孩子更科學，另一方面，家長也注重孩子上幼兒園之前的銜接?！备辨?zhèn)長解則義接受紅星新聞記者采訪時說。

 “小水滴”開業(yè)以來，已累計收托2-3周歲嬰幼兒52人，在園嬰幼兒數(shù)從一開始的10多人增長到目前的38人。100個托位還沒滿，經(jīng)過第一年運行的“小水滴”準備針對1000多名目標年齡段的嬰幼兒，擴大宣傳和招生。準備6-8月開辦的暑托班已經(jīng)收到了30多人的報名。

 但是今年秋季，陽江幼兒園小班只收到了77個孩子的入學意愿，這讓彭建英看到了生源的上限。同時，托班生源春多秋少，這也是全區(qū)共同面臨的問題。

 目前，“小水滴”只招收2-3歲幼兒。園方也表示，由于是從幼兒園向下延伸，目前確實不擅長小月齡的照護。同時，家長更愿意把兩歲以上的孩子送托，兩歲以下的送托意愿較低。

 陽江鎮(zhèn)離高淳城區(qū)很近，僅15分鐘車程，很多家庭在城區(qū)和鄉(xiāng)下都有房子，1000多位嬰幼兒有很多住在城區(qū)，所以，“小水滴”面向的主要是父母工作在陽江鎮(zhèn)的、家庭條件不是很好的，以及父母在外打工的孩子。

 農(nóng)村居民對托育服務的接受度還不高，很多人的觀念還是停留在把孩子交給老人帶。但是隨著托育機構(gòu)的開辦，市場在慢慢培育。“我們已經(jīng)在兩個鎮(zhèn)試點了，應該說都受到了歡迎，這說明我們在農(nóng)村辦托育應該是大有前途的。”陳蕓說，政府也在發(fā)放免費的體驗券，吸引家長。

 據(jù)介紹，陽江鎮(zhèn)原來大概有三家私立的托育機構(gòu)，收費都在1000元/月以上，基本都是沒有資質(zhì)的“寶媽”在帶孩子，鎮(zhèn)公辦托育中心建成后，家長都來上“小水滴”，市場化淘汰了這些辦園條件差、師資力量不足的小微機構(gòu)。

 李月兵表示，“小水滴”的建成，均衡了城鄉(xiāng)普惠托育服務資源，這里環(huán)境設施好、師資可靠、服務規(guī)范、安全保障好，為農(nóng)村嬰幼兒家庭提供收費低、質(zhì)量好、安全度高的普惠托育服務，特別是對父母在外打工的留守嬰幼兒家庭，可有效緩解祖輩帶娃力不從心之壓力，政府辦托育中心讓嬰幼兒享有更好更科學的照護服務，家長放心、在外安心。

 辦托者們在思考：

 如何讓幼兒園辦托可推廣、可復制？

 對于幼兒園辦托，南京高淳區(qū)拿出了一整套解決方案，但是辦托者們?nèi)栽谒伎肌?/span>

 “老師是教育局管，相關(guān)的業(yè)務指導又是衛(wèi)健委在做，然后經(jīng)費是我們鎮(zhèn)里在保障，獨立核算的問題還不明確，這里面有一些體制機制的問題，我們梳理了一些，報到區(qū)衛(wèi)健委?！崩钤卤f，工作還在探索階段，需要針對這些問題進一步理順。比如目前老師是從幼兒園借的，工資是幼兒園支的，但是做的工作又是這邊托育的，事權(quán)跟財權(quán)不匹配。“現(xiàn)在都是公對公，沒關(guān)系，但是從長遠來講要把體制理順，這需要上級部門統(tǒng)籌擬定。我們先把事情做好，保證正常運轉(zhuǎn)，存在的這些問題，區(qū)里會統(tǒng)籌考慮，比如之后收費價格調(diào)整的問題；又比如有沒有可能把員額從幼兒園放到這邊來，其實講到底都是財政包干誰支出的問題，需要明確?！崩钤卤@樣說。

 民辦非企業(yè)模式的問題，區(qū)衛(wèi)健委主任陳蕓也意識到了。她表示，注冊民辦非企業(yè)的手續(xù)比較復雜，同時，部分公辦幼兒園閑置房屋需要先進行安全鑒定，在托育機構(gòu)硬件建設中按照新標準進行消防改造，方能投入使用。

 陳蕓希望，公辦幼兒園可以不再需要另辦民辦非企業(yè)單位手續(xù)，進行托育設施改造后直接備案開展托育服務。這樣便于一體化模式推廣，也能讓公辦幼兒園的編制內(nèi)教師安心從事托育工作，穩(wěn)定人才隊伍。這樣還能更好做到一體化管理，經(jīng)費統(tǒng)籌使用，利于托育和幼教融合發(fā)展。

 陳蕓堅定看好幼兒園辦托模式，這樣投入最小，收益最大。重新去辦托育中心，要在選址、土地、機構(gòu)設置、人員招錄上另起爐灶，有可能需要再投入大量的資源，而現(xiàn)成的公辦幼兒園這些方面都已經(jīng)非常成熟?！拔矣X得以后幼兒園辦托肯定是大勢所趨，到我們這來參觀交流的同行也覺得，這樣一條路是可借鑒、可推廣、可復制的，能夠快速鋪開?！?/span>

 不過，李月兵有些不同的思考?！捌鋵嵨业南敕ㄊ且龑В幸粋€專門的獨立核算的社會組織來做這項工作，可能職責更加明確一點，運行更有保障一點，否則我們跟辦幼兒園沒有什么區(qū)別了，無非就是把幼兒園低齡化一點。但目前確實是，如果沒有政府補貼，社會組織來搞，正常運營就很難?！?/span>

 對于弱送托意愿和強經(jīng)濟負擔，彭建英則希望政府能夠給予家長像她之前所在的村辦園一樣，提供每月220元的保育費補貼。